El proceso de regionalización
Integrarnos como país ha sido una preocupación constante a través de nuestra historia. Con este objetivo se han implementado distintas divisiones político-administrativas. Durante la Colonia existieron los corregimientos y desde el siglo XVIII las intendencias, que se encargaron de velar por los intereses de España en esta gobernación.
Las diferentes divisiones provinciales que se ensayaron desde la Independencia tenían en común su carácter centralista: todas las decisiones que afectaban a las provincias se tomaban en Santiago. Recién a partir de 1960 se comenzaron a dar los primeros pasos hacia la regionalización.
La regionalización, vale decir, la organización territorial en áreas de determinadas características que se estructuren en un sistema integrado a nivel nacional, se concibe como un instrumento de gobierno de participación y administración. En base a esto, con la creación de la CONARA (Corporación Nacional de Reforma Administrativa) el 13 de julio de 1974, se comenzó a implementar un proceso de regionalización que culminó en nuestra división político-administrativa. Actualmente, esta comprende 13 regiones, 51 provincias y 336 comunas.
Con la regionalización se plantearon los siguientes objetivos a alcanzar:
a) Readecuación de la división político-administrativa del territorio que posibilite, por una parte, el desarrollo y, por otra, la seguridad interior del Estado.
b) Una organización administrativa descentralizada, en función de unidades territoriales definidas, con adecuados niveles de capacidad de decisión y que permita despejar a la capital de todas las tomas de decisiones.
c) Una jerarquización de las unidades territoriales.
d) Una dotación de autoridades y organismos en cada unidad territorial con las mismas facultades de decisión, haciendo así más independientes a las regiones, para que cada una adapte sus políticas a sus propias necesidades.
e) Por último, la integración de todos los sectores mediante instituciones que los obliguen a proceder en conjunto.
La CONARA también se preocupó de definir ciertos conceptos vinculados a la división territorial:
Región: se define como la unidad territorial mayor con características geográficas relativamente semejantes. Posee población suficiente para impulsar su desarrollo y un centro administrativo o lugar central que actúa como impulsor de las actividades regionales.
Provincia: es una unidad territorial de tamaño intermedio, que se delimita en función de un conjunto de entidades pobladas urbanas y rurales, unidas por un sistema de vías de comunicación convergente a un centro urbano principal.
Comuna: es la unidad territorial menor, que tiene por objeto satisfacer los intereses locales y necesidades más específicas de los habitantes del lugar.
Criterios utilizados para definir las regiones
Para que una región tenga carácter de tal, se establecieron los siguientes requisitos:
a) Debe contar con una dotación de recursos naturales que avale una perspectiva de desarrollo económico de amplia base, compatible con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al país.
b) Debe poseer una estructura urbano-rural que garantice un nivel de servicios mínimos a la población regional.
c) Debe existir un lugar central que actúe como núcleo de la estructura económico-espacial de la región y oriente su dinámica de crecimiento.
d) Debe contar con una base de población suficiente para sostener por sí misma un ritmo de crecimiento mínimo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
e) Debe caracterizarse por una delimitación y situación geográfica que, en casos particulares, expresen el cumplimiento de los objetivos de seguridad nacional.
f) Debe poseer un tamaño que la haga eficiente desde el punto de vista de la administración territorial y del manejo de los recursos con decisión regional. Además, debe permitir que la región actúe como eslabón entre los intereses locales y nacionales, y que sea eficiente para justificar la localización en ellas de equipos técnicos especializados.
Organización nacional y regional
Las ciudades chilenas como polo de desarrollo
El polo de desarrollo es el centro urbano que desde su núcleo ejerce su influencia en un radio determinado de acción, definido como su “entorno”. No todos los centros urbanos en Chile pueden actuar como polos de desarrollo. Su distribución en el espacio geográfico determinará en gran medida los criterios para fomentar el crecimiento socioeconómico de las distintas regiones del país.
Para determinar un polo de desarrollo se pueden seguir varios criterios, entre los cuales figuran la estructura y la dinámica demográfica, los niveles de ingresos, la extensión de servicios y funciones urbanas, la actividad de servicios (caminos) y la actividad industrial. Las ciudades que se transforman en nodos o núcleos del polo, deben caracterizarse por tener altas tasas de crecimiento urbano e industrial, incluso mayores que el promedio nacional. Deben aportar también nuevas actividades económicas e imprimir una dinámica al crecimiento industrial.
De acuerdo a las normas fijadas por la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), se ha definido una jerarquía de polos de desarrollo. Este ordenamiento depende de la dimensión y de las funciones socioeconómicas de los centros urbanos, y consiste en determinar el nivel y función de cada uno de ellos en relación a los demás, pues no todos los núcleos urbanos tienen la misma importancia en el contexto regional y nacional.
El criterio general ha sido definir las ciudades que son polos de desarrollo de varias regiones y, finalmente, el polo de desarrollo nacional. De este modo, se especifica la siguiente disposición jerárquica:
A) Polo de desarrollo de orden nacional: Representado por la capital de la República. Sin embargo, se ha planteado que su ritmo de crecimiento urbano e industrial deberá ser racionalizado, ordenado y disminuido a corto plazo, precisamente para desarrollar el potencial de cada una de las regiones.
B) Polos de desarrollo multirregional: Se consideran los complejos urbanos de Antofagasta, gran Valparaíso y Concepción. Su fuerte peso demográfico y su localización en áreas específicas los hacen convertirse en polos de desarrollo para varias regiones. Su equipamiento e infraestructura deben prestar atracción a una alta población; luego, deben poseer grandes centros comerciales, administrativos, industriales y de servicios.
C) Polos de desarrollo de orden regional: Cada región del país cuenta, a lo menos, con una ciudad que cumple las funciones de núcleo de un polo de desarrollo. Comúnmente esta ciudad corresponde a la capital regional, donde se localizan el Intendente Regional y las Secretarías Ministeriales, junto con la Oficina de Planificación.
Una ciudad puede reconocerse por las características de su estructura urbana y por las formas de vida de su población. La estructura urbana está determinada por la acción de varios patrones, entre los que destacan la posición, emplazamiento, forma del plano de las calles, construcciones, funciones, equipamiento, etc.
En Chile, las ciudades son el reflejo que la agricultura, minería o industria imprimen al espacio urbano y a sus habitantes. Es posible, también, medir los distintos niveles de desarrollo que cada tipo de ciudad posee e, incluso, se pueden evaluar las ventajas o desventajas que el proceso de planificación ha significado en el crecimiento de las ciudades en las distintas regiones del país. El proceso de planificación pasado (ODEPLAN, 1965) propuso que cada región de Chile creara un polo de desarrollo en torno a una ciudad, la que a su vez ejercería su influencia en torno a la región. En cambio, en el actual proceso de planificación (CONARA, 1974), la región debe poseer un número de recursos naturales propios y una población activa capaz de poner en marcha dichos recursos con el apoyo económico de la empresa privada, pero con el control del Estado.
Emplazamiento de las ciudades
El lugar en que una ciudad se encuentra ubicada y se desarrolla, se define como emplazamiento. En Chile se pueden reconocer distintos tipos de emplazamientos, los que, a su vez, pueden modificarse por la acción de otros factores exógenos que introduzcan innovaciones a la forma tradicional de vida de sus habitantes.
En nuestro país los tipos de emplazamientos son variados. Tenemos, en primer lugar, las ciudades litorales o marítimas nacidas en la época de la Colonia, como es el caso de Arica, Iquique, Copiapó, Valparaíso, Castro. Más tarde, se incorporan los puertos mineros, por donde se exportan los minerales. Algunos de estos son Antofagasta, Tocopilla, Taltal, Caldera, Huasco, San Antonio y Punta Arenas. En segundo lugar, están las ciudades ubicadas a orillas de los ríos navegables, como Constitución, Valdivia, Nueva Imperial, Carahue, Trumao. En tercer lugar, están las ciudades emplazadas en los valles, las que constituyen la mayor parte de las zonas urbanas nacionales. Así, los asentamientos urbanos de la Depresión Central se extienden desde San Felipe, Los Andes y Santiago, a Rancagua, San Fernando, Curicó, Talca y Chillán. En la IV Región, las ciudades localizadas en los valles transversales son Copiapó, Vallenar, La Serena, Vicuña, Ovalle, Illapel. En cuarto lugar, están las ciudades de emplazamientos desérticos y cercanos a los oasis, como Calama y San Pedro de Atacama; otras han perdurado por la existencia de yacimientos ricos en minerales, como es el caso de Chuquicamata, Potrerillos, El Salvador, Pedro de Valdivia, María Elena.
Forma de las ciudades
El plano de las ciudades tradicionales chilenas tiene la forma de un tablero de ajedrez, herencia transmitida por los españoles a sus colonias en América que se mantuvo desde el siglo XVI hasta el XIX. Actualmente encontramos, a lo largo de todo el territorio nacional, ejemplos de ciudades con este plano urbano conocido como damero.
En la morfología urbana tienen importancia fundamental las calles, plazas, espacios libres y las cañadas (que antiguamente limitaban el contorno urbano). Hoy en día, las cañadas se han transformado en las alamedas que adornan ciudades de Chile Central, como San Felipe, Los Andes, Santiago, Curicó, etc.
En torno a la Plaza de Armas se organizaba la vida institucional urbana con la Casa Municipal, el Palacio del Gobernador, la Catedral y la vida económica (mercado). Este patrón de ciudad se encuentra no solamente en Chile, sino que en toda América Latina y constituye una expresión de la presencia de la cultura hispánica por varios siglos en el nuevo continente.
En nuestro país es tan importante la tradición de esta forma de ciudad que se ha mantenido aún en las nuevas ciudades que, por sus espacios urbanos, no están en condiciones de adoptar este diseño. Un ejemplo de este fenómeno es el de la ciudad de Coquimbo, que posee calles largas y rectas, rodeadas de cerros que impiden la circulación libre por el sector. Existen también otras ciudades con un plano de línea recta, donde las viviendas se ubican en torno a la calle principal. Éstas se conocen como ciudad-carretera. Tal es el caso de Calle Larga, La Cruz (V Región) y El Monte.
Algunas ciudades han crecido por generación espontánea o se han agrupado por su crecimiento natural, como ocurre con Teno, Ranco, Vichuquén, Mulchén, Codegua y el caso de Valparaíso con Viña del Mar, y Quilpué con Villa Alemana.
Origen de las ciudades chilenas
Las grandes fundaciones coloniales, producidas entre los siglos XVI y XVII, dieron origen a ciudades tan importantes como Santiago, La Serena, Concepción, Chillán, Osorno, San Felipe, San Fernando, Curicó y Valdivia.
Los cerros de la ciudad de Valparaíso.
Más de once ciudades importantes nacieron de antiguos pueblos indígenas. Además del caso de las ciudades del extremo Norte, como Arica, Calama, San Pedro de Atacama, tenemos también un buen número de ellas en la Zona Central. La mayor parte de estas surgieron hacia el siglo XVIII, como Cauquenes, Melipilla, Peumo, Rancagua, San Vicente de Tagua-Tagua; y algunas durante el XIX, como Talagante. A las nombradas podemos agregar algunas como San Fernando de Copiapó, Huasco Bajo, Curimón, Pomaire, Peumo y otras.
Por otro lado, existe un número superior a 25 ciudades que tienen origen en asientos mineros.
Las funciones urbanas
Por funciones urbanas entendemos las diferentes ocupaciones de los habitantes de una ciudad, con las cuales se desarrolla la vida urbana. Esta actividad se realiza dentro de la ciudad o en la región sobre la cual la ciudad ejerce su influencia.
Modernidad y tradición se funden en las ciudades chilenas.
Para el estudio de las funciones urbanas es necesario conocer cuál es el uso que tiene el suelo urbano; es decir, cómo se distribuye el espacio no ocupado por viviendas, comercios, industrias, hospitales, iglesias, estaciones, áreas verdes, estudios, etc. Sin duda la mayor parte del área urbana se usa para residencias, pero cada una de las funciones que cumple una ciudad ocupa un área específica que cubre todo el quehacer urbano. Cuando alguna de las funciones es predominante, la ciudad adquiere una connotación especial a través de la cual se le reconoce. A partir de ello, las ciudades pueden clasificarse según sus funciones dominantes, con excepción de la metrópoli, que cumple funciones diversas. Santiago, por ejemplo, se puede analizar por la función administrativa del gobierno nacional, por su importancia comercial, por su concentración industrial, por la reunión de capitales para inversiones, etc. Una situación similar ocurre con las ciudades de Valparaíso y Concepción, aunque en menor escala.
La función comercial
Está fuertemente ligada al desarrollo de cada ciudad. El comercio, como actividad, imprime dinamismo a una ciudad. Su presencia se manifiesta por el número de bodegas, tiendas, bancos, casas de cambio, etc. Cuando la función comercial tiene realmente un dinamismo propio en la ciudad, se expresa materialmente por la presencia de cadenas comerciales que construyen supermercados gigantes o complejos comerciales que buscan imitar a los que existen en las grandes urbes de Europa o Estados Unidos.
La mayor parte de las ciudades chilenas, que son capitales de región o de provincia, cumplen funciones comerciales en sus respectivas áreas de influencia. Hay ciudades que son pequeños centros comerciales locales, casi a un nivel comunal, como Calama (II Región), Copiapó y Vallenar (III Región), Ovalle (IV Región), San Fernando (VI Región), Curicó (VII Región) o La Unión (X Región).
Algunas ciudades, en particular aquellas que se encuentran hacia los extremos Norte y Sur del país, han sido favorecidas por leyes de excepción y franquicias aduaneras. Es el caso de Ancud, Castro, Puerto Aisén y Coyhaique. Las ciudades de Arica y Punta Arenas, por su situación fronteriza, han recibido también un estímulo especial de franquicias para la libre internación de los productos. En cuanto a la situación de Iquique, la zona franca opera actualmente con el propósito de lograr fortalecer un polo de desarrollo similar al logrado por la ciudad de Arica, de tal manera que permita ampliar el desarrollo comercial del Norte chileno hacia los países limítrofes.
De todas las ciudades nacionales la que mayor avance ha logrado gracias a su función comercial es Arica. Ello se debió a su posición estratégica, que la convirtió en un puerto libre. Esto le significó franquicias aduaneras para atraer capitales en un comienzo y mano de obra más tarde, que fueron la base de la posterior industrialización del área. Las leyes de excepción favorecieron la llegada de capitales extranjeros y de comerciantes de otras nacionalidades que, movidos por las facilidades otorgadas a la actividad comercial, invirtieron en la ciudad de distintas formas, ya sea como comerciantes mayoristas o minoristas. Este ejemplo de crecimiento urbano, debido a una función comercial, dio buenos resultados y se intentó poner en marcha también en la ciudad de Punta Arenas.
La función portuaria
Chile posee, a lo largo de sus costas, numerosas ciudades que justifican su existencia en la función portuaria que cumplen. En estas ciudades destacan los muelles, los diques, las defensas costeras, las instalaciones de aduanas, los puertos de almacenamiento de mercaderías, etc.
En el Norte del país las instalaciones portuarias para el embarque de minerales le otorgan una particularidad propia al paisaje de la ciudad, situación que se observa en ciudades como Iquique, Tocopilla, Antofagasta, Taltal, Chañaral, Caldera, Huasco, Coquimbo. Existen otros puertos que fueron el punto de embarque del salitre que Chile exportaba a comienzo de siglo, y que hoy han desaparecido, como es el caso de Caleta Molle, Mejillones del Norte, Junín, Caleta Buena y Pisagua Viejo.
En el Norte Chico la actividad minera derivada de la explotación del hierro ha posibilitado la vida urbana de numerosos puertos como Chañaral, Caldera, Calderilla, Carrizal Bajo, Huasco, Coquimbo, Guayacán.
Hay puertos que cumplen más de una función, como es el caso de Iquique, que concentra actividades pesqueras, mineras, militares y que en el último tiempo se ha transformado en el punto de entrada de todos los productos importados que se distribuyen en el Norte de Chile y países vecinos. Por otro lado, Antofagasta se ha convertido en la ciudad con mayor densidad de población del Norte del país. Su función básica gira en torno a la manufactura del cobre y a la fabricación de cemento y ácido sulfúrico.
En el centro del país la actividad portuaria se concentra en la instalación de infraestructura que permita recibir productos manufacturados para el consumo de la población o para el intercambio de materia prima que mantiene el crecimiento industrial. Esto, con la excepción de Valparaíso y San Antonio, que cumplen un papel de mayor importancia. De hecho, en particular Valparaíso, es considerado tradicionalmente como el primer puerto de la República. San Antonio, por su parte, creció por su cercanía con la capital de la República y por la modernización del puerto, que facilita las maniobras de descarga de productos que ingresan al país.
En el extremo Sur tenemos el puerto de Punta Arenas, de gran importancia estratégica, debido al Estrecho de Magallanes, que une los dos grandes océanos y se prevé a futuro que será el puerto de enlace con el Continente Antártico.
La función minera
La base del ingreso de divisas al país está constituida por la riqueza minera. Los grandes yacimientos se encuentran en el Norte del país y han dado origen a numerosas ciudades. María Elena y Pedro de Valdivia se conocen como las ciudades del salitre, y Chuquicamata, El Salvador y Potrerillos, como las ciudades del cobre. En el centro del territorio nacional las ciudades mineras están en la VI Región, con Sewell y, más al Sur, están las ciudades del carbón como Lota, Coronel, Curanilahue y Lebu. Finalmente, en el extremo Sur, el petróleo dio origen a ciudades como Cerro Sombrero, en Tierra del Fuego.
Salitreras del Desierto de Atacama.
Las ciudades mineras cumplen una función urbana, la vida de la población; y otra productiva, que puede ser el yacimiento minero o la oficina salitrera. El sector urbano está compuesto por campamentos para los obreros y empleados más algunos centros de atención básicos (escuelas, hospital, mercado) y lugares de diversión (cines, clubes, etc.). La mayoría de estas ciudades son verdaderos campamentos inestables, pues desaparecen una vez que el mineral pierde vigencia o el yacimiento agota sus reservas. En Chile tenemos muchos casos de poblados mineros que alguna vez fueron campamentos de trabajadores y que hoy están abandonados, como Pampa Unión, Oficina Santa Laura, Oficina Humberstone, etc.
Puede ocurrir también que, una vez agotado el yacimiento minero, el campamento mantenga su función urbana, como ocurrió en el Norte Chico con los establecimientos de fundición de cobre de Tongoy y Guayacán y otros poblados de la zona.
La función industrial
La industria nacional tiene un marcado carácter urbano. Los primeros establecimientos industriales, que en el primer cuarto de siglo se ubicaron en la periferia de las ciudades como Santiago, Valparaíso y luego Concepción, se encuentran ahora en áreas densamente pobladas. Por otra parte, hay que reconocer que el proceso de industrialización no obedeció a una planificación y las industrias se localizaron en aquellas áreas que mejor se acomodaban a los intereses de la empresa. Es por esto que muchos sectores periféricos de una ciudad, que podrían estructurarse como complejos industriales, están ocupados por poblaciones marginales con alta densidad de habitantes por vivienda.
En los últimos años, el Estado, a través de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), ha intentado incentivar la localización geográfica de las funciones industriales teniendo como fundamento ciertos objetivos básicos: descentralizar la capital y crear nuevos centros industriales aprovechando los recursos básicos con que cuenta cada región. Es importante destacar, en este aspecto, que los barrios industriales planificados no presentan deficiencias como se observa en los barrios industriales espontáneos.
La función turística
Muchas ciudades del país atraen gran número de turistas nacionales y también internacionales. La razón fundamental radica en la belleza del paisaje o en la atracción que un lugar ejerce a los seguidores de algún determinado deporte. Aprovechando las condiciones naturales que proporcionan las playas, lagos o ríos, muchas ciudades atraen turistas en la estación de verano. En los balnearios de ingresos mayores se habilitan playas, clubes de yates, casinos, hoteles, edificios de departamentos, mientras que en los balnearios populares predominan los campings de verano.
La ciudad de mayor atracción de turistas es Viña del Mar. Con una población de casi 300.000 habitantes, ha llegado a recibir una población flotante de 200.000 personas venidas desde otras regiones del país y desde el extranjero, en particular de la provincia de Mendoza, Argentina. Junto a la belleza del paisaje, la ciudad de Viña del Mar es tal vez la que cuenta con mayor infraestructura turística. Sin embargo, no todo el esfuerzo dedicado al desarrollo del turismo es suficiente, y en ocasiones el alto flujo de turistas ha provocado problemas de insuficiencia de alojamientos y de saturación de lugares públicos de entretención.
La franja costera que se extiende desde Viña del Mar hacia el Norte incluye las playas de Quintero, Ventanas, Horcones, Maitencillo y Zapallar. Todas ellas constituyen centros de atracción de turistas que desde la capital del país viajan anualmente a la zona costera de la V Región. Otros balnearios populares son también los de Algarrobo y LLo-Lleo y, particularmente, Cartagena.
Hacia el sur del país, el paisaje natural, con la presencia de lagos en el piedemonte de la Cordillera de Los Andes, invita al turista a practicar camping y otras actividades de recreación acordes al entorno.
La función cultural y religiosa
La creación de centros universitarios a lo largo de las regiones ha originado la necesidad de fundar barrios universitarios en Arica, Antofagasta, La Serena, Talca, Temuco, Osorno y Concepción. La Universidad de Concepción, con una población estudiantil de 13.000 estudiantes en 1983 (de los cuales 7.000 vienen desde otras regiones), ha creado la necesidad de mantener un sistema de restaurante popular que brinde al estudiantado una alternativa que no sea exclusiva de los casinos universitarios.
La función religiosa tiene importancia en algunos pueblos que reciben, por uno o dos días al año, peregrinaciones de varios miles de fieles, como ocurre en Yumbel (VIII Región), Lo Vásquez (V Región), Andacollo (IV Región) y en el sector oriente de la Pampa del Tamarugal, con la fiesta de La Tirana.
La función agrícola
Muchas ciudades de la Zona Central y del Sur del país deben su existencia a la función agrícola del área. Cauquenes, Parral, Santa Cruz, San Javier, San Vicente de Tagua-Tagua, Curepto, etc., son ciudades en que la mayor parte de la mano de obra activa está dedicada a labores del agro. Esta labor se complementa con funciones comerciales y de servicios en general.
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